01 案情简介 

      北京某小区是拥有四千余户业主的大型商品房社区。 2013年，小区业主向所在地镇政府提出筹备业主大会申请。 2013年7月3日，镇政府作出《关于同意小区成立业主大会的批复》，同意小区部分业主成立业主大会的申请。同日，镇政府指定了筹备组组长。 2013年9月16日，镇政府在小区内发布《小区首次业主大会筹备组成立公告》，确定筹备组成员，并告知业主筹备组自公告之日起成立，筹备组将于成立之日起3个月内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。 2013年12月16日，小区召开首次业主大会，同时开始投票选举工作。 

      2014年3月20日，镇政府突然下发了关于解散筹备组的《公告》，内容为“依据《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》，经向小区业主大会筹备组核实，业主大会筹备组在成立起60日内，确实未按照该文件的规定，完成第十条第三款：“确认业主身份，确定也住在首次业主大会会议上的表决权数”工作。按照该文件第二十二条的规定，筹备组未完成筹备工作的，筹备组自公告之日起解散。”向全体业主公告筹备组解散。 

      筹备组对此《公告》不服，起诉至法院。 

      02 案例评析 

      面对镇政府发文解散业主大会筹备组的行为，业主和筹备组成员希望通过法律途径来解决。 但是此时面临两个问题：一是在程序上关于原告的主体资格问题，是否能以业主大会筹备组名义起诉；二是在实体上关于镇政府职权问题，镇政府是否有解散业主大会筹备组的职权。 

      Part 1 

      关于原告的主体资格问题 我国现行法律法规对业主大会筹备组的诉权没有任何明确的规定。 

      而依据《行政诉讼法》： “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 

      业主大会筹备组显然不具备法人资格，那么是否是“其他组织”呢？ 

      参照《最高院<民事诉讼法>解释》： “其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。” 

      此处说明“其他组织”的三个条件，即：合法成立、有一定的组织结构、有一定的财产。 

      但上述条件依然不够具体： 

      1、“合法成立”是一个模糊的概念，不能确定是必须依据法律规定的程序成立即可，还是宽松到可以依照部门规章成立等，甚至是否能理解为民事领域的“法无禁止即可为”——只要业主合意即可成立。 

      2、“一定的组织结构和财产”也不能确定是否以登记确认为标准。 

      结合实际，业主大会筹备组是往往是依据地方性法规或地方政府规章成立的，一般由筹备组组长和业主代表、开发建设单位组成，经费来源于开发建设单位或者物业经费或业主筹集等，广义上看符合“合法成立”、“有一定的组织结构”、“有一定的财产”三个条件，但在实际法律程序中却是不一而论的。

      本案中，小区业主大会筹备组在向法院起诉之前，曾于2014年3月25日以业主大会筹备组名义向区政府申请行政复议，被告知无法受理以筹备组为申请人的申请。于是业主大会筹备组在2014年4月1日以三名筹备组成员名义重新申请行政复议才得以受理。对于区政府而言只承认筹备组成员的复议申请人地位，而不承认筹备组的申请人地位。 

      而法院对于筹备组诉讼主体资格的认定却是相反的。在区政府维持了上述《公告》之后。2014年7月9日，筹备组结合《行政复议决定》以筹备组成员名义向法院提起行政诉讼。得到法院建议：本案涉及的内容以筹备组作为原告为妥当，建议撤诉并由筹备组另行起诉。 

      筹备组成员在撤回了上述诉讼后，于2014年7月以小区首次业主大会筹备组名义向法院提起了行政诉讼，请求撤销上述《公告》，法院对本案予以受理。 

      此时，业主大会筹备组的诉讼主体资格问题得以解决，但是法院的认定是否代表法院的基本观点还不得而知，但这已经是社区物业法律领域的一大进步。 

      Part 2 

      关于镇政府职权问题 镇政府是否有权解散业主大会筹备组？ 

      本案发生于《北京市物业管理办法》生效期间，按照《北京市物业管理办法》及相关配套文件的框架进行分析。 政府行为原则为“法无授权即禁止”。确定镇政府是否有权解散业主大会筹备组，需要确定政府法定职责依据和行政行为的法定程序依据。 

      1、关于镇政府在社区物业管理方面职责的规定： 依据《物业管理条例》： “同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。” 

      此处体现了镇政府对业主大会成立有指导的职责。 

     《北京市物业管理办法》规定： “街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷。” 

      结合上述行政法规和地方政府规章说明了镇政府对业主自治活动主要起一种指导和协助的作用，并不能直接干涉业主自治活动。

      2、关于镇政府对业主大会的监督手段有两种，即责令限期改正和撤销决定。 

      依据相关规定 “业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规、规章的，由物业所在地街道办事处、乡镇人民政府应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。” 并没有撤销关于业主大会筹备组的规定。由此可知，镇政府并没有解散业主大会筹备组的职责和法律依据。

      本案中，镇政府以筹备组逾期未完成筹备工作为由，解散了筹备组。其依据为《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条第二款： “因筹备组成员辞职或者因其他原因造成筹备组不能履行职责的或者逾期未完成筹备工作的，筹备组应当在在物业管理区域内显著位置公告并说明理由，筹备组自公告之日起自动解散，符合第十条规定的，业主可以重新申请成立业主大会。” 

      但是，该条款规定的是筹备组自行解散的情形，属于筹备组的自治范畴，并未赋予镇政府解散业主大会筹备组的职权。 

      03 判决结果 

      一审法院于撤销了本案诉争的《公告》。在镇政府上诉后，二审法院维持了一审判决。 小区业主大会得以继续进行。 

      04 律师提醒 

      本案主要涉及街道办事处、乡镇政府的对业主大会活动的职责问题。 

      关于筹备组的解散职权，现行的《北京市物业管理条例》进行了调整：在业主大会和业主委员会备案后由街道、乡镇政府对筹备组进行解散。给予街道办、乡镇政府在一定条件下的解散筹备组的职责。这一点变化是需要注意的。但行政行为“法无授权即禁止”依然是审核行政是否合法的重要原则，因此街道、乡镇政府解散筹备组既要看是否有职权依据也要看是否有程序依据。 

      目前，在《北京市物业管理条例》配套文件尚未出台的情况下，并没有在其他情况下街道办事处解散筹备组的程序依据。 

      裁判文书 

      二审法院认为，依法行政要求行政机关作出行政行为时应具有相应的法定职权。 

      本案中，镇政府适用《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条之规定作出被诉《公告》，但该条第一款规定的是筹备组应当遵守的工作原则，第二款规定的是筹备组自动解散的情形，并未赋予乡镇人民政府解散筹备组的职权。 尽管根据《物业管理条例》、《北京市物业管理办法》、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》相关规定，镇政府作为小区所在地的乡镇人民政府有权对小区业主大会、业主委员会的成立及活动进行指导和监督，但现行规定并未明确赋予乡镇人民政府具有解散业主大会会议筹备组的职权。 最终维持了一审法院撤销被诉《公告》的判决。